حاکمیت قانون، چرا و چگونه؟

«پادشاه گفت: باید از هرکسی چیزی را توقع داشت که ازش ساخته باشد. قدرت باید پیش از هر چیز به عقل متکی باشد. اگر تو به ملتت فرمان بدهی که بروند خودشان را بیندازند تو دریا انقلاب می‌کنند. حق‌داریم توقع اطاعت داشته باشیم، چون اوامرمان عاقلانه است.»[۱]

در مطالب قبل، راجع به‌ضرورت حاکمیت قانون بسیار گفتیم، اکنون باید به این پرسشِ مقدر پاسخ بدهیم که: «حاکمیت قانون چگونه برقرار می‌شود، یا چگونه می‌توان قانون را حاکم کرد؟»

پیش از پرداختن به این موضوع لازم است به چند نکته اشاره‌کنم:

• وجود قانون لزوماً به معنای حاکمیتِ قانون نیست؛ به‌عبارت‌دیگر، یک رژیم سیاسی می‌تواند دارای انبوهی از قوانین متنوع باشد، اما در بررسی‌ها فاقد حاکمیتِ قانون ارزیابی شود و بلعکس؛ ممکن است کشوری قوانین اندکی داشته باشد، اما همان قوانین اندک در حد کمال اجرا شوند. قانون، نوشته‌ای است بر کاغذ که هیچ توانی برای اینکه رأساً خود را بر افراد موضوع قانون اعمال کند ندارد؛ بنابراین نیرو و قوه‌ای بشری باید متکفل اجرا و اعمال قانون باشد. به همین دلیل قوه مقننه قانون را تصویب می‌کند و قوه مجریه و قضائیه آن را اعمال و اجرا می‌کنند. حاکمیت قانون هنگامی قابل‌مشاهده است که همه‌ی قوانین نسبت به همه‌ی افراد بدون تبعیض اجرا شود. نکته باریک‌تری در همین‌جا قابل‌توجه است. اگر مجری، قانون را به سلیقه خود برخلاف روح قانون اجرا و اعمال کند، حاکمیت قانون منتفی می‌شود. در این حالت اراده فردی به‌جای قانون اعمال و اجرا می‌شود اما در لباس قانون. خطر این نوع از فقدان حاکمیت قانون، از عدم اجرای قانون بیشتر است، زیرا قابل‌مشاهده و اثبات و رد و انکار نیست.
• در اینجا به دلایل عدم اجرای قانون هم می‌توان به‌اختصار اشاره کرد. گاهی حاکمان و مجریان اجرای قانون را مغایر منافع شخصی خود یا تضعیف‌کننده حاکمیت مطلق خود می‌دانند. در پاره‌ای موارد مردم قانون را علیه خود، یا ظالمانه و نادرست ارزیابی می‌کنند. در برخی موارد هم افرادی قانون‌شکن برای کسب منفعت شخصی به نقض قوانین می‌پردازند؛ اما از منظر موضوع این بحث یعنی حاکمیت قانون، تعهد مجریان قانون به اعمال و اجرای صحیح قانون، حاکمیتِ قانون را محقق می‌کند، لذا سایر اَشکال عدم رعایت و نقض قانون به فرض مشاهده، از نشانه‌های فقدان حاکمیت قانون نیست.

اما عوامل اساسی تحقق حاکمیت قانون:

اکنون سؤال اساسی این است که: «چگونه می‌توان حاکمیت قانون را بسط و گسترش داد؟»

در این قسمت به‌اختصار و بدون ادعای جامع‌ومانع بودن، به عواملی اشاره می‌کنیم که لازمه تحقق حاکمیت قانون هستند:

اول، نظارت: برای اطمینان از حسنِ اجرای قانون باید یک مرجع مافوق بر اجرا و حسنِ اجرای قانون نظارت کند. چنین دستگاهی ویژگی‌های خاصی باید داشته باشد. مثل‌اینکه دستگاه ناظر بر اجرای قانون نباید زیرمجموعه مجری قانون باشد. نباید دچار روزمرگی شود. نباید آستانه حساسیت او نسبت به نقض قانون کاهش یابد. نباید ملاحظات سیاسی، ایدئولوژیک، گروهی و باندی داشته باشد. معمولاً در یک رژیم سیاسی هر دستگاه نظارتی با برخی ناتمام‌ها و آسیب‌ها مواجه است؛ لذا صرف وجود دستگاه نظارتی کافی برای تحقق حاکمیت قانون نیست.

دوم، اعتقاد و التزام عملی مجری به‌نظام سیاسی و حقوقی حاکم: مجری قانون بیش از هر خصوصیت دیگری باید اعتقاد قلبی و التزام عملی به رژیم سیاسی حاکم داشته باشد تا بخواهد و اراده کند بدون تبعیض و بدون نقص قانون را آن‌گونه که قانون‌گذار اراده کرده است اجرا کند. خواه ناظری باشد خواه نباشد؛ اما افراد از هر طبقه و قشری که باشند معمولاً در اثر تمایلات منفعت‌طلبان و علیرغم ادعای اعتقاد قلبی و التزام عملی مقهور عقلِ توجیه‌گر خود می‌شوند و قانون را چنان‌که باید اجرا نمی‌کنند.

سوم، وجود ضمانت اجرای کافی برای جلوگیری از نقض قانون: نقض قانون باید ضمانت اجرای قانونی داشته باشد. ضمانت اجرا اعم است از ابطال و رفع اثر و الزام و مجازات‌های اداری و انتظامی و کیفری. به عبارتی باید در قوانین ضمانت اجراهایی پیش‌بینی‌شده باشد تا چنانچه مجری قانون از اجرای قانون خودداری کرد یا آن را به‌نحوی‌که قانون‌گذار اراده کرده اجرا نکرد، برای وادار کردن وی به اجرای قانون ابزارهایی وجود داشته باشد. باید بتوان تصمیم غیرقانونی وی را ابطال کرد یا وی را تحت تعقیب کیفری قرارداد و… اما به‌هرحال این عامل نیز دچار آسیب‌هایی است. مثل‌اینکه این ضمانت اجراها هم یک قانون محسوب می‌شوند که دچار همین معضل یعنی عدم حاکمیت قانون می‌شوند زیرا نیاز به مجری دارند و مجری هم همان ناتمام‌ها را دارد که قبلاً گفتیم. بنابراین در کنار ضمانت اجرا باید یک مرجع حل اختلاف یا قضایی نیز برای اعمال ضمانت اجرا نسبت به مجری متخلف پیش‌بینی کرد.

چهارم، مرجع قضایی مستقل و مقتدر: یکی از عوامل تحقق حاکمیت قانون ضمانت اجرا است و اجرای قوانین ناظر به ضمانت اجرا مستلزم وجود یک مجری یا مرجع مستقل و مقتدر برای اعمال آن است؛ اما هر مرجع قضایی هم در معرض نقیصه‌هایی است زیرا خودش یک موجود بشری است و با ابزارهای بشری قضاوت می‌کند، لذا هرلحظه در معرض خطا و اشتباه است و هیچ‌گاه مصون از نفوذ و تأثیرپذیری از عوامل بیرونی و درونی نیست، بنابراین نمی‌تواند به‌تنهایی ضامن تحقق حاکمیت قانون باشد هرچند تا حد بسیار زیادی در تحقق حاکمیت قانون مؤثر است و نمی‌توان تحقق حاکمیت قانون را بدون وجود مرجع قضایی مستقل و مقتدر تصور کرد. ویژگی اساسی یک مرجع قضایی مؤثر در گسترش و ارتقاء حاکمیت قانون، استقلال مطلق (از هرگونه سلسله‌مراتب و تعهد سیاسی، عقیدتی، ایدئولوژیک) و اقتدار مطلق (به‌نحوی‌که حاکم بر همه حاکمان در هر سطح و از هر نوع باشد) است.

پنجم، رسانه و مطبوعات حرفه‌ای، متعهد و آزاد: مهم‌ترین عامل تحقق حاکمیتِ قانون، آزادی رسانه متعهد (به اطلاع‌رسانی صحیح و صادقانه) است. رسانه، منبع آگاهی بخشی به افکار عمومی و منعکس‌کننده افکار عمومی است و افکار عمومی بزرگ‌ترین و مقتدرترین قاضی و مجری است. افکار عمومی امروزه بی‌رحمانه می‌بیند، قضاوت می‌کند، گناهکار تشخیص می‌دهد، محکوم می‌کند و اجرا می‌کند. البته از خطا و اشتباه در تشخیص مصون نیست. افکار عمومی هم گاه دچار خطا می‌شود؛ اما نتیجه قضاوت افکار عمومی آخرین جزء این سلسله است و هیبت و عظمت این پدیده هر متخلفی را مقهور خود می‌کند و بیش از آنکه خطاکاران از نتیجه قضاوت افکار عمومی واهمه داشته باشند از خود این قضاوت و قرار گرفتن در معرض قضاوت افکار عمومی می‌هراسند؛ بنابراین اگر رسانه‌ها و مطبوعات حرفه‌ای از آزادی لازم و کافی برای اطلاع‌رسانی برخوردار باشند مجری خاطی یا جرئت نمی‌کند قانونی را نقض کند، یا اگر جرئت کرد، بلافاصله انعکاس آن را در افکار عمومی می‌بیند و در معرض قضاوت و محکومیت بی‌رحمانه افکار عمومی قرار می‌گیرد. این وضعیت بازدارندگی بسیار قوی دارد و منجر به تعمیق حاکمیت قانون می‌شود.

هر حکومتی اگر سودای بقا دارد باید بقا خود را در حاکمیت قانون ببیند حتی اگر قانون بدی باشد. حاکمیت قانون بی‌گمان ضامن بقا نظام‌های سیاسی است و بی‌قانونی (ضعف روزافزون و یا فقدان حاکمیت قانون) دشمن پنهان آن است. گاهی حکومت‌ها برای پرهیز از سقوط با نقض قوانین درصدد تحکیم خود برمی‌آیند غافل از اینکه با نقض حاکمیت قانون خود را به ورطه سقوط می‌افکنند.

حمید رضا نیک فر وکیل پایه یک دادگستری

[۱] – شازده کوچولو-آنتوان دو سنت اگزوپری-ترجمه احمد شاملو